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用教育 制度 监督打造一个冲不垮的大堤

发布时间:2009-3-13 9:37:51

 

用教育 制度 监督打造一个冲不垮的大堤
——浅析水利重点工程的惩防体系建设
杨 立
 
近年来，随着经济建设的快速发展，水利作为关系国计民生的基础设施在国民经济和社会发展中地位不断提升，中央、省、市对水利的投入规模逐步加大，水利重点工程建设项目越来越多，仅2008年我市就完成水利建设投资14.8亿元。如何把国家的资金一分不少地用在工程上，用在改善民生上，替人民把好关，建设优质工程，预防腐败问题的发生，确保工程安全、资金安全、干部安全，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，就显得十分重要，也是摆在我市水务部门面前的一个十分重要的课题。结合工作实践，我就水利重点工程的惩防体系建设谈几点体会。
 
统筹兼顾，坚持两手硬
 
近年来，在市纪委、监察局的具体指导下，市水务局党委在抓好工程建设的同时，紧紧围绕完善惩防体系建设，加大对重点水利工程建设的监督管理，要求各级领导干部要率先垂范，成为水务事业“创新的主心骨，敬业的带头人，廉洁的模范者，干部职工的贴心人”，坚持“六抓”不动摇，即“抓教育，警钟长鸣；抓制度，高悬利箭；抓机制，防范风险；抓监察，规范运作；抓效能，保驾护航；抓统筹，和谐发展” 。通过“六抓”，构建了全方位、全覆盖的重点水利工程立体惩防体系，打造了西安水务系统廉政的一方净土，被省委、省政府评为创佳评差优秀单位。
在具体工作中，针对我市重点水利工程战线长、投资难度大、风险环节多的情况，我们始终注意抓好“两个环节”、“三个关口”、防范“四种风险”。坚持审计、财务评审，专项财务检查三举同步，施工、监理、建设、监督等四方联审，切实抓好重点水利工程建设中资金使用环节；坚持建章立制、全程监察、公平公正、规范操作，大力推行无标底制度，实行评标专家随机抽取制度、招标代理制度、结果公示制度、合同管理制度等，重点抓好重点工程建设的招投标环节，有效克服了“人情标”和“围标”现象的发生。在工程建设管理中，做实做细预算，控制定额，核实工程量，把好工程预算审批关，防止虚报超报现象；坚持合同付款，转帐结算，四方联审，控制进度、质量和资金，把好资金拨付关，防止资金漏斗现象，确保工程建设资金拨付、使用过程阳光化；加强质量管理，严格原材料、基础工序、配方工艺“小三验”和施工单位自验、监理建设单位验收、主管部门核验的“大三验”，切实把好工程验收关，防止建设“豆腐渣”工程。同时，针对每个工程特点，所处环境、个人岗位和素质等不同，加强自疹自疗，注意防范岗位风险、制度风险、环境风险和思想风险，有针对性地提出防范措施，随时掌握建设单位风险脉搏。通过派驻工程单位的廉政监督员，聘请的行风评议员和行政问责体系，了解各单位廉政建设的风险情况，定期分析研究和归类，提出解决办法，形成了一整套防控措施和机制，增强了广大干部对惩防体系建设极端重要性的认识，增强了自律，全市水务行业行风清明、正气勃发。
尽管我们近年来在建立健全惩防腐败体系和警示训诫防线工作中取得了一定成绩，但也存在一些薄弱环节。一是个别单位对惩防腐败体系建设的地位作用认识还不够到位。少数工程建设管理单位领导认为“只要保证好工程质量，按时完成任务就行了。”因此，重技术重事务，轻惩防腐败体系建设。对惩防体系建设说的多、做的少，存在有“救火”意识，缺乏有效的防范观念。二是个别单位的领导干部对惩防体系建设的主体、领导体制、工作机制把握不够到位。对纪检监察部门的依赖性较大，在纪检监察人员少、组织协调任务重的情况下，监督部门高负荷运转，从另一个层面淡化了反腐倡廉责任主体的组织领导责任的落实。三是反腐倡廉制度建设在工程建设的一些领域还不够完善。近年来随着水利建设投资逐年增大，怎样从工程前期工作、规划立项、招标投标、资金拨付、工程施工、竣工验收等重点环节上完善监督制度，最大程度地避免和减少腐败，尽管做了大量工作，但还存在一定的薄弱环节。如对财务管理、招投标的监督抓的紧，而对其他环节的监督还不够到位。
存在上述问题，既有客观方面的原因，也有主客方面的原因。一是教育不够到位。一些工程建设单位认为廉政教育是做虚功，“不打粮”，因而重视不够。一些党员干部片面强调工作忙、没时间，放松政治理论学习，造成对社会上不正之风的抵抗力、免疫力减弱。二是制度不够健全。目前，关于工程建设项目管理的法规制度不少，但是与新体制配套的政策、措施相对滞后，相关职能部门对项目监管缺乏依据，只能从面上强调，没有具体的操作办法和监督措施。三是监督不够得力。大多数工程管理单位领导集人、财、物大权于一身，仅靠内部的监督机制，难以对其进行有效制约。
三位一体，筑牢惩防大堤
建立健全教育、制度、监督并重的惩防体系，是从源头上防治腐败的根本举措。要筑造好水利工程建设这个不被冲垮的大堤，必须坚持标本兼治、综合治理的方针，而教育、制度、监督并重，相互配套的反腐倡廉体系建设正是打造这一大堤的具体抓手。
（一）教育打基础，构筑拒腐防变的思想道德防线
　　胡锦涛同志深刻指出：“防治腐败，教育是基础。”俗话说“打铁先要自身硬”。要加强惩防体系建设，教育不可小觑，要从政治思想教育入手，注意教育的“三性”：
1、内容要有针对性。在教育的内容上，要紧扣实际，不断适应党风廉政建设和反腐败斗争形势发展变化的新情况新问题，准确把握水务干部思想脉搏，紧紧围绕水务干部关心关注和思想上的苗头性、倾向性问题，根据水利工程建设不同时期不同阶段的性质和特点，不断赋予教育以新的内容，既要面向大局讲通“大道理”，又要立足现实讲透“小道理”。同时要紧贴水利工程建设的实际，积极开展宣传工作，增强宣传教育的说服力、感染力。要把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德和法制教育结合起来，推进反腐倡廉教育规范化、制度化。2008年9月局组织干部前往韩城市东英村，学习为解决村民吃水，为大家舍小家的先进模范人物郭孝义同志先进事迹，典型而感人的事迹给每个干部上了生动的一课，起到很好的作用。要定期开展作风纪律教育整顿活动和行风评议活动，自觉接受群众的监督，积极吸收伦理学、教育学、心理学、以及现代科技等众多学科的研究成果，使之有机结合，形成现代化的党风廉政教育观念，有力地促进水务中心工作的开展。
2、方法要有实效性。在教育的形式和方法上要与时俱进、开拓创新，不断探索灵活多样的宣传教育形式和方法，既要严肃认真，触及灵魂，又要生动活泼，丰富多彩；既要注意形成声势，又要注意宣传方式，以增强宣传教育的实效性；既要坚持行之有效的传统教育形式，又要不断创新新的教育方法，开辟教育新途径，深化和扩大教育效果，使宣传教育工作寓教于乐，力求取得入耳、入脑、入心的效果。要利用正反典型进行示范教育和警示教育，突出教育的时代性和层次性，增强典型教育的引导性和警示教育的针对性。同时，又要因地制宜地采取诸如党风廉政宣传教育报告会、演讲会、展览、读书思廉、主题讨论、举办知识竞赛、编发资料、文艺汇演及影视剧播放、书画作品展、廉政公益广告、向领导干部发送廉政警言等多种生动活泼的宣传教育形式，使教育活动对广大党员干部群众更富有吸引力、说服力和感染力。
3、思路要有持久性。水利重点工程建设的反腐倡廉教育要拓宽思路面向社会，把思想教育、纪律教育与职业道德教育、社会公德教育、家庭美德教育结合起来，营造立体廉政氛围，增强教育的持久性。重点要做好 “四讲”、“三感化”。 “四讲”即：一要逢会必讲，项目建设单位和上级单位要在各种会议上，都要把反腐倡廉教育有机结合起来讲。二要逢课必讲，在各种培训班上都要安排反腐倡廉教育课。三要逢事必讲，领导下基层都要把反腐倡廉教育作为重要内容一起督促，及时向下打招呼，防止出大格。四要逢信必讲，对下级单位和个人有信访举报而问题明显轻微者，及时谈话教育，以畅通举报渠道，切实形成良好的党风廉政建设氛围。“三感化”即：一以情感教育感化犯错误、受处分的党员领导干部，使其愉快接受教育。二以榜样力量感化教育党员干部，激浊扬清，催人奋进。三以领导率先自律，树立良好形象，以人格力量感化教育党员干部。加强反腐倡廉教育，贵在坚持，贵在持久。既不能浅尝辄止，也不能搞形式主义，而是要一以贯之，讲求实效。只有这样，才能做到：廉洁方能聚人、律已方能服人、身正方能带人、无私方能感人。
（二）制度树权威，构建反腐倡廉工作的长效机制
　　制度建设在反腐倡廉工作中具有根本性、全局性。只有建立完善的制度体系，才能真正做到用制度管人、靠制度管事，树立制度的权威，减少和杜绝违纪行为的发生。目前，在水利工程建设中除了健全完善资金管理、质量管理、安全生产、管理等方面的制度外，应重点建立健全“四项制度”。
1、严格工程招投标保密制度。招投标工作是水利工程建设的一个关键环节，必须严格按照《招标投标法》实施，监督执行好保密工作。一要做好招标人对已获取招标文件的潜在投标人情况的保密，一方面防止潜在投标人相互串通投标或损害项目法人的利益；另一方面是为潜在投标人提供一个信息平衡的竞争环节。二要做好标底的保密。主要是要加强对参加标底编制人员及审标人员的监督，标底编制人员应通过随机抽取的形式产生，在一个相对封闭的环境中编制标底，开标前不能与外界接触。三要做好评委人员名单的保密。评委在确定中标候选人中具有决定性的作用，因此，评委就成为投标单位争相拉拢的对象，必须对随机抽取的评委人员名单做好保密，否则投标人就可能影响评标人员的意志，而做出不公正的评比结果。四要评标、决标过程要保密。评标、决标是产生中标候选人的重要过程，评委的评比、讨论、定标是投标人极力打探和试图施加影响的环节，绝不能受到外界干扰，否则不能保证评委能在客观公正的环境中进行评审。
2、严格实行双合同制度。在水利工程建设中，要推行“双合同”制度，即工程参建单位在签订施工合同的同时，必须签订廉政合同，将工程建设中廉政方面的有关内容纳入合同管理，明确双方的权利和义务，规范和制约双方的履约行为。并将廉政合同作为招标文件的一部分，通过要约和承诺的形式进行签订，保证“廉政合同”的合法成立，构筑起一道水利工程廉政“防火墙”。廉政合同要求建设单位和施工单位：一是严格遵守国家关于市场准入、项目招投标、工程建设、施工安装和市场活动等有关法律、法规，相关政策，以及廉政建设的各项规定；二是严格执行建设工程项目承发包合同文件，严格按合同办事；三是业务活动必须坚持公开、公平、公正、诚信、透明的原则，不得为获取不正当的利益，损害国家、集体和对方利益，不得违反工程建设管理、施工安装的规章制度；四是发现对方在业务活动中有违规、违纪、违法行为的，应及时提醒对方，情节严重的，应向其上级主管部门或纪检监察、司法等有关机关举报。
3、建立廉政保证金制度和三项谈话制度。在施工企业缴纳的履约保证金中，按照项目总造价的一定比例，提取廉政保证金，由施工单位进入项目现场前将保证金打入业主或纪检监察机关设立的专用廉政账户，如在该项目建设中发生腐败行为，除没收保证金外，并将予以严肃查处，反之，在项目建设结束后，则发还廉政保证金。认真贯彻构建警示训诫防线实施方案和办法，实施好党政主要领导和纪委负责人同下级单位领导谈话、领导干部廉政谈话、警示训诫谈话制度。三项谈话制度注重时效性和实效性，立足于早打招呼、早预防、早整改，使领导干部不犯错误或少犯错误，是一种从源头上预防和治理腐败的重要措施。
4、建立不良行为记录和诚信档案制度。在水利工程建设中，纪检监察部门要对施工企业建立不良行为和诚信档案，对在参与重大水利项目的相关单位和个人如有违纪违法行为，要记入永久性档案，取消该企业在一定时期的投标资格，并在一定范围及时通报，并将其载入项目建设违纪违法档案库，以便在重大项目建设中，提供否决和终止参与重大项目建设资格的依据。对在重大项目建设中遵纪守法，成绩突出的，可以在招投标活动中增加一定的分值，在同等条件下优先录用。
（三）监督重效果，保证反腐倡廉工作的系统性和连续性
　　在教育、制度、监督并重的反腐倡廉工作体系中，监督是最主要的一环，也是难点和关键。实践证明，失去监督的党风廉政工作是难以奏效和持久的，必须抓好“三个环节”：
1、加强责任制的监督。要切实加强对水利工程建设单位党风廉政责任制贯彻落实情况的跟踪检查，坚持经常检查与年终考核相结合，建立和完善激励机制，把党风廉政责任制工作融入党风廉政建设和反腐败斗争的各项任务之中，把工程建设管理单位作为一个下属单位，与其他下属单位工作一起部署、一起检查、一起考核评比，使党风廉政责任制工作做到年初有部署、年中有检查、年终有考核，形成常抓不懈的长效机制。一要严格落实党风廉政建设责任。明确项目负责人为该项目党风廉政建设第一责任人，要签订重大项目党风廉政建设责任书。同时由局党委任命专职纪检监察员，对本单位党风廉政建设工作全面负责。实行工程质量主管部门行政领导人责任制、参建单位领导人责任制、工程质量终身负责制和项目法人对工程质量负总责制。二要实行责任追究。对项目实施过程中发生重大事故或造成其他重大损失的，除追究当事单位和当事人的直接责任外，还要追究相关单位行政领导人在项目审批、执行建设程序、干部任用和工程建设监督管理等方面失误的责任。三要建立廉政激励制度。对廉政建设成绩突出的单位和个人予以表彰和奖励。把个人廉洁勤政情况作为领导干部政绩评定、奖励处罚、选拔任用的重要依据。
2、加强招投标的监督。为了使符合相应资质的设计、监理及施工队伍进入水利工程市场，特别是水库堤防工程建设，以确保工程质量和工期，必须使招投标工作贯彻“公开、公平、公正”的原则，实施招投标工作的“阳光操作”，防止招投标工作中的不正之风和腐败行为产生，对招投标制度的落实要开展经常性的监察，纪检监察部门要参与招投标的全过程，发现问题，及时纠正，对违纪违规问题及时查处。一要监督检查招投标行为是否规范。主要检查招投标单位是否有规避招投标行为，或用议标方式确定施工单位，是否在规定媒体上发布招标公告，招标文件是否规范，标段的划分是否合理。二要监督检查评标纪律是否严格。要求招标代理单位实行“阳光操作”，评分办法、评分标准、评审程序、评选结果必须公开。防止评委成“常委”、“暗箱操作”，以及人情标、评审不公等违纪违规行为的发生，督促建设管理部门和代理单位以及监察部门人员一齐到省市评标专家库进行随机抽取评标专家评审，实行专家评标和民主决策评标制度。三要实行全过程监督。一方面纪检监察人员要参与工程招投标全程的监督监察工作，发现问题，及时纠正。另一方面要求各项目法人、工程建设管理单位、中介机构主动邀请各级监督部门对水利工程招投标过程实行监督，确保招投标工作各项规章制度落到实处。
3、加强工程建设监督。认真落实工程建设监理制，确保工程建设质量。一要检查工程建设管理单位是否明确了监理单位的职责，是否对工程项目建设的质量、进度和投资进行全程监控，监理人员的开工审批权、资金支付签证权和停工命令权是否执行到位；监理人员是否持证上岗，是否认真履行了自己的职责，在工程监理中是否存在监督管理不力、失职等行为。对不按规定承揽监理业务或不认真履行监理职责的监理单位和从业人员，随时要清理出监理市场，对监理人员失职渎职造成工程质量及其重大问题的，要追究相应的经济和法律责任。二要加强对合同执行与管理的监督，严禁转包或违法分包。要检查工程建设管理单位与中标施工单位是否签定了施工合同，是否明确了相应的责任、权利、义务，重点检查是否存在转包或违法分包的行为。三要发挥专家监督和群众监督的作用。每项重点水利工程建设，都要聘请专门的专家和一定数量的当地群众作为监督员，由监察部门或工程建设管理单位定期不定期的组织进行监督检查，听取专家和群众的意见和建议，以确保工程建设的质量。
建立完善惩治和预防腐败体系，必须与我市水务事业改革发展目标相适应，必须贯彻预防为主的方针，整体推进、综合治理，必须与中心工作、贯彻落实党风廉政建设责任制、改进领导干部作风、完善警示训诫防线、行业纠风工作等重要工作结合起来，坚持“在参与中服务、在服务中监督”，提高反腐倡廉建设综合成效。以各级领导干部好的作风，促进政风行风的转变；以警示训诫三项制度的落实，推动惩防腐败体系的建设完善；以反腐倡廉工作的具体成效，推进我市水务事业又好又快发展，真正在西安水务系统筑起一道永不被冲垮的“大堤”。
 
 
 
二〇〇九年三月十日
 
作者：杨 立   西安市水务局党委书记、局长
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